Del derecho de petición y el alcance de las potestades de los entes del Estado destinados a responderle a los administrados

 

Todos tienen derecho a dirigir peticiones a cualquier autoridad sobre asuntos que sean de su competencia y obtener oportuna respuesta (Art. 51 CRBV). Sin embargo, en la práctica este derecho ha servido más a la burocracia que al ciudadano. El TSJ ha establecido que la respuesta de la administración debe ser sobre el fondo de lo solicitado, relacionarse lógicamente con la petición y desde luego, oportuna (sentencia de la Sala Constitucional N° 1.032 del 5/05/2003). Este mismo fallo determina que el silencio administrativo no es una respuesta y que el funcionario (la administración pública por aplicación de la teoría del órgano) está obligado a manifestarse. En todo caso, el silencio administrativo (siempre que no se entienda como positivo, caso excepcional que requiere de norma expresa que lo autorice), aunque ciertamente abre otras vías (administrativas y judiciales), constituye una violación de la norma constitucional. Existe incluso el recurso extraordinario del amparo constitucional. Sin embargo, en diversas normas, la legislación venezolana prevé la responsabilidad del funcionario por la violación del derecho de petición. Asimismo, el artículo 25 de la CRBV establece la responsabilidad de los funcionarios que violen derechos que han sido garantizados a los administrados. Dependiendo de la gravedad del caso, la sanción puede ir desde multas hasta el despido e incluso, sanciones penales.

            La presentación de un documento para su protocolización ante un registro (sea inmobiliario o comercial) es una manifestación clara del derecho de petición (desarrollada por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos). El particular está pidiendo al funcionario que proceda a dar fe pública de un negocio jurídico, sea que se trate de la venta de un inmueble (y que en consecuencia produzca efectos erga omnes o incluso, que determine su existencia en el ámbito jurídico, como ocurre con las hipotecas), o de la constitución de una sociedad civil o mercantil (amparada a su vez por el derecho a la libre asociación establecida en el artículo 52 de la CRVB). No se trata pues, de una concesión graciosa del Estado, sino un derecho que no puede ser conculcado por el capricho de un funcionario (ni de una norma de rango inferior). Mal puede un funcionario pues, restringir caprichosamente la voluntad de los ciudadanos. Su decisión de negar la protocolización de un documento debe ser motivada (como lo estableció la sentencia citada en el párrafo precedente). Debe ser motivada y por escrito, de modo que el administrado pueda ejercer otro derecho consagrado constitucionalmente: el de la defensa.

            El artículo 44 de la LOPA prevé la obligatoriedad de los funcionarios de recibir solicitudes de los administrados aun cuando los recaudos estén incompletos. Su subsanación se hará mediante acto administrativo motivado que, en todo caso, el particular puede apelar ante el superior jerárquico o por medio de la vía judicial si considera que lo solicitado es impertinente o incluso, ilegal. Sabemos que eso no ocurre (por ejemplo, en la entrega de recaudos para la declaración y liquidación del impuesto sobre sucesiones, sujeta a término so pena de multa). El artículo referido en este párrafo protege el debido proceso, que es un elemento fundamental del derecho a la defensa (art. 49 CRBV). Hoy, el ciudadano queda indefenso frente al funcionario que simplemente rechaza la recepción de la solicitud por considerarla incompleta. Es pues, su palabra contra la del particular. Obviamente, el funcionario debe ser, y de hecho es, responsable legalmente por su omisión (la imposición de una multa por no presentar la declaración sucesoral en el plazo previsto). La denegación de justicia no se limita a la falta de una sentencia. Según la doctrina y la jurisprudencia del TSJ, se configura este delito mediante actos (negativos o positivos) que anulen de forma indirecta el derecho de una persona a acceder a los órganos jurisdiccionales o administrativos (y un registro público es un órgano administrativo, como lo es el SENIAT o la dirección de ingeniería municipal), y deberá el funcionario responder civil y penalmente por los daños causados.

            Si bien el artículo 60 de la Ley de Registro y del Notariado permite al funcionario validar que la base imponible sea veraz. A juicio de quien escribe, este artículo invade la esfera privada. Sé que muchos alegan que podría defraudarse al fisco. No obstante, cabe preguntarse qué priva en este caso particular, la voluntad de las partes de acordar un precio por la cosa vendida (como lo establece el artículo 1.475 del CCV) o el pago de tasas e impuestos, que puede ser objeto de control posterior, tal y como sucede con la declaración del impuesto sobre la renta y otros (IGTF e IVA). Veamos esto a la luz de la práctica. Declarar un precio menor puede derivar en la obligatoriedad del vendedor de aceptar ese precio, y, en caso de pagar anticipadamente, el vendedor podría luego negarse a protocolizar (y, por ende, perder el comprador, su dinero). Creo yo, lo lógico sería protocolizar el documento y reservarse el Registro la potestad de discutir posteriormente la tasa (mediante un procedimiento conforme a derecho). En caso de ganar, el particular deberá pagar la diferencia. Sobre todo, porque el artículo citado no permite al registrador sustituir la voluntad de las partes en tanto lo que pretenda registrarse no sea contrario a la ley (por ejemplo, vender un terreno municipal) y porque deja indefenso al particular, que debe acatar la decisión del registrador so pena de no protocolizar el documento. Esto contraviene las normas que ya se han citado. Algunas con rango constitucional.

            ¿Por qué? A juicio de este abogado, por dos razones: en caso de establecerse tasas desproporcionadas, la protocolización del documento queda en suspenso, y, por lo tanto, la fe púbica que solicita el comprador del funcionario quedaría igualmente en suspenso por un asunto que bien puede dirimirse posteriormente mediante un peritaje dentro de un proceso legítimo. Por otro, cercena la voluntad de las personas de vender al precio que mejor les convenga (por ejemplo, la necesidad de vender para saldar deudas) y el libre desenvolvimiento del comercio. El mercado inmobiliario puede caer, como, de hecho, ha caído en Venezuela durante los últimos años, como, eventualmente, también podría reactivarse.

            Algo semejante ocurre con el caso de los montos requeridos para inscribir una compañía en el registro de comercio. Atribuirle al registrador mercantil la facultad de rechazar el capital social de una compañía es absurdo. En primer lugar, requiere un conocimiento del funcionario que ciertamente no tiene y, de paso, cercena la innovación. Puede que una compañía haya encontrado una forma de operar a mucho menor costo (parte de su know how, que no tiene por qué divulgar). La garantía frente a terceros no debe concederla el registrador, que no está dentro de sus facultades (entre otros, el registro solo otorga fe pública un negocio jurídico, sea la compraventa de un inmueble o el asiento de una compañía), sino del propio giro comercial. El registro de una compañía con un capital muy bajo le impide acceder a clientes y bancos en tanto que esa información es pública (y lo es justamente para ello). El cliente juzgará si contrata o no con la compañía y la banca está limitada por sus propias normas (toda la legislación que regula al sistema financiero). Resulta pues, una intromisión y una facultad contralora que ciertamente no debe tener, y no tiene, el registro de comercio (ni el registro inmobiliario).

            En cuanto a la discrecionalidad del funcionario en lo que concierne a entes del Estado, como ministerios, oficinas municipales, etc., cabe señalar que esa discreción está subordinada a los principios de racionalidad y proporcionalidad. No puede el funcionario requerir recaudos impertinentes, como, por ejemplo, una declaratoria universal de únicos herederos, que la Ley no exige y que, en todo caso, no puede sustituir la única prueba admisible para demostrar la titularidad sobre los bienes del causante: los documentos que acreditan la filiación (partidas de matrimonio y de nacimiento), sobre todo porque la solvencia del pago de los impuestos sobre sucesiones no acredita titularidad sobre los bienes (es tan solo la constancia de pago de un tributo).

            La atracción de capitales no puede ser anárquica. Obviamente, hay estándares a seguirse. Sin embargo, el actual sistema de registros y notarías impide el libre desenvolvimiento del comercio y la actividad económica. Cruza más allá de sus competencias y se arroga facultades contraloras que sin lugar a dudas no posee. Cree este servidor, que la flexibilización de los procedimientos, hoy, muchos de ellos en abierta contravención a las disposiciones legales y constitucionales, es vital para la reactivación económica tan urgida por el país y que, en efecto, parece estar trabajándose en ello.

            A juicio de este humilde profesional del derecho, los artículos 8 y 60 de la Ley de Registro y del Notariado deben ser derogados, de modo que agilicen el desenvolvimiento de la actividad económica. En todo caso, como ocurre con las fiscalizaciones y eventuales sanciones interpuestas a posteriori por el SENIAT a los contribuyentes, los registros y notarías podrían revisar las tasas y obligar judicialmente al pago de las mimas cuando sean en efecto declaraciones dolosas, debidamente probadas dentro de un proceso legítimo. Como dije, un ciudadano puede vender un inmueble muy por debajo del precio de mercado por razones que, en todo caso, la constitución vigente le protege.  Si hablamos de las razones ontológicas que justifican las normas, yo encuentro más loables y acordes a los fines del Estado aquellas que garantizan a los ciudadanos la libertad. Máxime, cuando la ley no concede a los registros potestades fiscalizadoras y contraloras sobre los negocios jurídicos que les sean presentados. No podemos olvidar que mientras el particular puede hacer todo aquello que no esté prohibido, la administración debe limitarse a lo que la ley le autoriza. Podrá ser extraño e inusual un negocio, pero si no contraviene la ley, el registrador o notario (o el SAREN) no pueden prohibir su protocolización o autenticación.

            Registrar un documento es lento y caro. La Constitución garantiza la libertad de actuar en el ámbito económico, no porque sea un capricho, sino para permitir el desenvolviendo de la actividad económica nacional y, de ese modo, generar prosperidad. El derecho de petición es una pieza clave en el desarrollo de la vida social de una nación y por ello, su restricción debe entenderse como una excepción y, consecuentemente, de aplicación e interpretación restrictiva. El actual sistema de registros y notarías conlleva a tres consecuencias nefastas: la inseguridad jurídica por pérdida de la confianza en las instituciones, la corrupción y desobediencia civil (anomia).

            A mi juicio, la prestación de los servicios públicos debe reformularse y en lo atinente a los registros y notarías, flexibilizarse, de modo que agilicen la actividad económica tan decaída en los últimos años. En tal sentido, propongo (en cumplimiento de las leyes que rigen la materia:

1)      La instalación de taquillas receptoras en todas las oficinas gubernamentales encargadas de recibir solicitudes de los particulares.  

2)      Instruir a los funcionarios sobre la obligatoriedad de recibir los recaudos, sin pronunciarse sobre la falta o no de recaudos.

3)      Estampar sello de la oficina y fecha de recepción (para detener lapsos preclusivos).

4)      En caso de requerirse, solicitar la consignación de recaudos faltantes mediante acto motivado, de modo que asegure al administrado el ejercicio del derecho a la defensa.

5)      Establecer parámetros razonables en caso de que la ley conceda capacidad discrecional al funcionario, y, desde luego, este requerimiento de la administración debe ser motivado.

6)      Prohibir a los registradores y notarios negar la protocolización a autenticación salvo por causas previstas en la ley, y, en caso de ser un precio irrisorio (lo que significa muy por debajo del valor de mercado), informar al particular del cálculo de los derechos de registro en función de las ventas de inmuebles protocolizados en ese registro, a través de un acto motivado.   

7)      Instruir a los registradores mercantiles de no inmiscuirse en el monto del capital (en tanto que el control sobre su capacidad de pago no le atañe), así como en todos aquellos asuntos que no estén previstos en el artículo 19 del Código de Comercio (que afectarían el secreto sobre asuntos privados de las sociedades).

8)      Crear oficinas de reclamos (Defensoría del Pueblo y/o Ministerio Público) para garantizar el respeto de la ley, con capacidad para estos funcionarios de abrir causas administrativas y/o penales a los funcionarios que incumplan la ley.

Creo que son solo unas recomendaciones. Pueden pensarse otras. Sin embargo, considero importante conservar el espíritu de este texto, que no es otro que el que subyace en las leyes que regulan la materia.